En Cuba la necesidad de atender a las personas ha estado presente en la historia legislativa desde las constituciones mambisas, y posteriormente, en 1940, ya se señalaba, de alguna manera, la atención a las quejas y peticiones de la población. Sin embargo, en ninguna de ellas se alcanzó la materialización de este derecho al no contar con las condiciones económicas, políticas y sociales para ello, y no estar en la voluntad de los gobiernos hacerlos efectivos. Tal realidad fue revertida tras el triunfo de la Revolución en 1959, año decisivo para la promulgación de leyes y reformas lo que se vio respaldado desde el punto de vista jurídico por la promulgación de la ley fundamental de ese propio año, que refrendaba el derecho de las personas a dirigir quejas a las autoridades y a ser atendidas.
Con la promulgación de la Constitución de 1976, se legalizó en su artículo 63 el derecho a formular quejas y peticiones, que se reafirmó luego de la modificación del texto constitucional en el año 1992, regulándose de conjunto con el derecho de petición, el cual ha sido el derecho clásico reconocido por la doctrina y los textos constitucionales. Los estudiosos consideran que o bien se trata de un mismo derecho, que uno está comprendido o subsumido en el otro, o son de derechos diferentes autónomos, con contenido propio, aunque emparentados entre sí, añadiendo además que se trata de un derecho “instrumental” porque sirve de medio para la tutela de otros, es decir que en este rubro existen algunos a los que se les apoda y define como tales, por servir a la defensa y tutela de otros, como es el caso del derecho a la protección de datos personales, en relación con los derechos al honor, la intimidad, el derecho de réplica y el derecho de huelga, por lo que exhiben un rostro garantizador y una semejanza con las garantías, según asevera Bidart Campos.
A partir de la Ley 1323 de 1976 “Ley de la Organización de la Administración Central del Estado”, quedó demostrada la voluntad política de garantizar la atención a los ciudadanos.
Posteriormente, el Decreto Ley No. 67 de 1983 “De la Organización de la Administración Central del Estado”, reguló en su artículo 52 los deberes, atribuciones y funciones de los Organismos de la Administración Central del Estado; y en su inciso r) señalaba que estos debían prestar atención y dar respuesta pertinente, dentro de un término de 60 días, a las quejas y peticiones de los ciudadanos y esforzarse por resolver correctamente las cuestiones planteadas y adoptar las medidas para eliminar las deficiencias.
Con la recientemente aprobada Constitución de 2019, este derecho alcanza su respaldo en su artículo 612, unido al cual se refrenda una gran gama de derechos para los ciudadanos, materializado con la denominación de Cuba como un Estado socialista de derecho y justicia social, lo que sin lugar a dudas deja clara la posición del Estado en la garantía para el pleno goce de los derechos, y el significativo papel que corresponde desempeñar a la Fiscalía General de la República en este sentido, cuando desde su artículo 156, la define como veladora de la legalidad, y por tanto, responsable de restituir la legalidad en caso de quebrantamiento.
Para dar respuesta a este mandato constitucional, la Fiscalía ha desarrollado un proceso de perfeccionamiento funcional de estructura y plantilla, que ha potenciado la atención a los ciudadanos, y para lo cual se han emitido normativas, que diversifican esas vías de atención.
En la búsqueda de atemperar el sistema a las nuevas condiciones y al desarrollo de la sociedad, se diseñó un procedimiento que establece los pasos a seguir para el tratamiento de las quejas, peticiones y denuncias que se reciben por las diferentes vías dispuestas, incluyendo el flujo informativo entre las diferentes áreas y quienes intervienen.
La Ley No.83 de 1997 de la Fiscalía General de la República, en su artículo primero, relaciona las funciones otorgadas por mandato constitucional y en el segundo establece la verticalidad de la estructura de la Fiscalía, subordinada únicamente a la Asamblea Nacional del Poder Popular y al Consejo de Estado. Entre los objetivos regulados en el artículo 7 de la Ley, además de los establecidos constitucionalmente, se encuentran dos de trascendental importancia, dispuestos en los incisos a) y c): procurar el restablecimiento de la legalidad cuando sea quebrantada por disposiciones o decisiones contrarias a la Constitución y las leyes o por aplicación indebida o incumplimiento de estas, y proteger a los ciudadanos en el ejercicio legítimo de sus derechos e intereses.
El artículo 8 en sus incisos del a) al e), determina las funciones de este órgano, entre ellas las dirigidas a: velar por el cumplimiento de la Constitución, las leyes y demás disposiciones legales (…), actuar ante violaciones de los derechos constitucionales y las garantías legalmente establecidas y frente a las infracciones de la legalidad en los actos y disposiciones de organismos del Estado y sus dependencias, las direcciones subordinadas a los órganos locales y demás entidades económicas y sociales, exigiendo su restablecimiento, atender las reclamaciones que presenten los ciudadanos sobre presuntas violaciones de sus derechos(…).
La función garantista que ejerce la Fiscalía en defensa y protección de los derechos, es una de las que tiene asignadas; en este sentido, su actuar debe estar dirigido a restituir la vigencia de derechos que se encuentran restringidos o vulnerados y salvaguardar aquellos que se encuentran amenazados. Aunque la Constitución cubana establece la posibilidad de que las personas puedan extender quejas y peticiones a las autoridades es fundamentalmente ante la Fiscalía donde las personas acuden con mayor frecuencia para que se protejan sus derechos vulnerados por el actuar de otros órganos y organismos, por lo que constituye un espacio vital de protección a las personas en el disfrute pleno de sus derechos. Aun cuando no se puede considerar a la Fiscalía como un instrumento procesal de defensa de los derechos humanos en sentido estricto, es también otro mecanismo de garantía de los derechos humanos.
El sistema de protección jurídica de los derechos en Cuba no queda restringido a su formulación constitucional, está debidamente desarrollado e implementado en otras normas sustantivas y procesales vigentes, acorde con los derechos reconocidos en la Declaración Universal y en los demás instrumentos internacionales de derechos humanos, formando parte de la Ley No. 83 de 1997 del mencionado sistema, al determinar el rol protagónico de la Fiscalía en la defensa y protección de los derechos de las personas y regular con claridad que uno de sus objetivos es la protección de los ciudadanos en el ejercicio legítimo de sus derechos, y una de sus funciones actuar ante violaciones de los derechos constitucionales y las garantías legalmente establecidas, por ser el órgano constitucionalmente encargado de velar por la legalidad.
Con el objetivo de llevar a vías de hecho esta función, entre otros mecanismos recepciona quejas para investigar violaciones o presuntas violaciones de la legalidad y de derechos, las que puedan ser presentadas por escrito u oralmente, en este último caso, el fiscal recopila la información que aporta la persona interesada a través de un acta de entrevista y desde esa fecha comienza a trascurrir el término de sesenta días que le concede la Ley de la Fiscalía para ofrecerle respuesta a la persona.
En el contexto vigente de actualización del Modelo Económico y Social a partir de la aprobación de los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución, vinculado a los objetivos de la Primera Conferencia Nacional del Partido, se han emitido internamente resoluciones, disposiciones e indicaciones metodológicas dirigidas a complementar lo dispuesto en la Ley de la Fiscalía, a trazar estrategias que permitan cumplir con los Lineamientos de la Política Económica y Social y creen las condiciones objetivas para ello. En este sentido se estudia y comienza a implementar un cambio en la estructura de las unidades de trabajo, que se traduce en lograr mayor objetividad en su actuación y ampliar las condiciones materiales de realización del trabajo.
En el año 2012 se emitió la Resolución No. 2 por el Fiscal General de la República, con el objetivo de “fortalecer en todos los órganos de la Fiscalía General de la República el desempeño de esta importante función fiscal, designando fiscales especializados en realizarla, para garantizar que las personas que asisten o se dirigen por escrito a la institución reciban la orientación o respuesta oportuna y adecuada en el orden legal y la legítima protección de sus derechos, cuando corresponda”.
La Resolución 2/2015 del Fiscal General de la República, perfeccionó la actuación de los fiscales en la atención a los ciudadanos, unificó su contenido y el de los procedimientos, de modo que se organizara el trabajo en sistema desde los municipios hasta el órgano central teniendo en cuenta lo establecido en la Resolución 2/2012 y la Resolución No. 69 de 2014.
En el primer resuelvo se pone en vigor el procedimiento para el perfeccionamiento del Sistema de Atención a los Ciudadanos de la Fiscalía General de la República, así como establece que dicho sistema estará integrado por dos procesos fundamentales de trabajo: la atención a través de la comparecencia personal, la línea única, el correo postal o la entrega de escritos, el correo electrónico, el portal web y otras formas que deban incorporarse además de la tramitación de las quejas, peticiones, denuncias y reclamaciones.
Con la puesta en vigor de esta Resolución se reduce el término para dar respuesta a las quejas quedando como máximo treinta días, según el asunto en cuestión, pudiéndose prorrogar hasta sesenta días. Otra novedad consiste en la habilitación del portal web con varios espacios para la interacción del público con sus funcionarios, donde las personas podrán plantear quejas o preguntar asuntos de contenido técnico-jurídico y hasta formular denuncias que se tramitarán y serán respondidas por el personal del Departamento de Atención a los Ciudadanos, dentro del término establecido.
Regula, además, las funciones y el ámbito de actuación de los fiscales en cada una de las unidades organizativas y los principios rectores de su desempeño, haciendo énfasis en velar por la calidad y profundidad investigativa, identifica los aspectos que pueden constituir violaciones de las disposiciones legales, así como las acciones encaminadas a restablecer la legalidad quebrantada y se solicita del organismo infractor brindar la respuesta que al promovente corresponda. La respuesta en todos los casos se ofrece de forma personal y los pronunciamientos de los fiscales tienen que estar aprobados por los jefes inmediatos.
Otra norma interna de especial importancia es la Resolución 45 de 2012 del Fiscal General de la República, que en su primer resuelvo aprueba la Proyección Estratégica para el período 2013-2016 e incluye los lineamientos generales, los objetivos de trabajo y sus criterios de medidas que se derivan de los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución, los Objetivos de la Primera Conferencia del Partido y las recomendaciones de la Asamblea Nacional del Poder Popular. El anexo 1 de esta Resolución contiene la materialización de este resuelvo primero.
La protección de la legalidad y de los derechos de las personas y el enfrentamiento a conductas que los vulneran, constituyen un elemento esencial en los lineamientos de la política del Estado cubano, que se integran en el cuerpo de la norma que se analiza, dirigido particularmente al ámbito de actuación de la Fiscalía, que indiscutiblemente implican un mayor protagonismo de este órgano y actualización constante de sus normas legales, para garantizar tan importante misión.
Los principales Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución con impacto en la actividad de la Fiscalía, en lo relacionado con la política social establecen: “142. Garantizar la elevación sistemática y sostenida de la calidad de los servicios que se brindan a la población, y el rediseño de las políticas vigentes, según las posibilidades de la economía”4. Uno de los objetivos de trabajo regulado en la Resolución 45, en correspondencia con los lineamientos, objetivos de la Conferencia del Partido y las recomendaciones de la Asamblea Nacional del Poder Popular establece: “Brindar una eficiente atención a las quejas, reclamaciones y denuncias de la población, así como a las inconformidades y el ejercicio de los derechos de las persona privadas de libertad”, del que se derivan medidas que permiten valorar cuantitativa y cualitativamente su cumplimiento.
Otras de las normativas es la Resolución 70 del 2017, mediante la cual se actualizó y modificó el procedimiento para atención a los ciudadanos, en la que de manera novedosa se introdujo el buzón, disponiéndose su ubicación en los exteriores de todas las unidades organizativas del país y la oficina del órgano central. Estos buzones para la recepción de quejas, opiniones, peticiones y denuncias de los ciudadanos, se mantienen en lugares visibles y con iluminación, que permita la protección y seguridad de su contenido.
Por su parte, la Resolución 17 del 2019 de la Fiscal General de la República, implementó como nueva vía de atención las redes sociales, que amplió la posibilidad de acceso de las personas al órgano.
La creación de diversos medios garantistas, indiscutiblemente le otorga mayor seguridad al pleno disfrute de los derechos por las personas, al tiempo que es fundamental lograr que los existentes constituyan una defensa real a esos derechos, razones por las que la Fiscalía desempeña un papel protagónico.
En este sentido, a partir de la promulgación de nuevas normativas el 1 de enero de 2022, tales como la Ley del Proceso Penal, Código de Procesos, Ley del Proceso Administrativo y la Ley de los Tribunales de Justicia, y en correspondencia con ellas emitió la Resolución 78 de 2021, que actualizó el procedimiento para calificar los objetivos de trabajo y realizar el informe de cumplimiento de la especialidad de Atención a los Ciudadanos, e incluye novedades que se complementan con la Resolución 2 del 2022 de la Fiscal General de la República, que regula el procedimiento para la atención y tramitación de las quejas, peticiones y denuncias.
En esta normativa se incorpora el término persona y se elimina el de ciudadano, a partir de que esta categoría reducía la posibilidad de establecer quejas solo a estos, permite la presentación de quejas y peticiones en cualquier tipo de soporte, se registran como vías alternativas para el contacto la aplicación CIVIX y la Plataforma Bienestar, se incorpora el modo de actuación de los fiscales en la tramitación de las quejas por cada materia, en este caso resaltamos la materia penal, pues se modifican los procedimientos para su tramitación, las pretensiones de los promoventes se resolverán en el proceso penal.
Se incluye el apercibimiento a las personas que se atienden en las sedes de las fiscalías de no portar medios de reproducción o grabación de sonido, voz o imagen, se mantiene el término de 60 días para la tramitación de quejas y el de 30 días para las impugnaciones, entre otras modificaciones, además deroga la Resolución 68 del 2014 del Fiscal General de la República sobre la anulación de los fallos firmes de los órganos de Justicia Laboral e incluye el procedimiento para la tramitación de las quejas y peticiones en materia de trabajo y seguridad social.
En la actualidad, las principales deficiencias en el trabajo de la especialidad se concentran en dar a las personas respuestas inadecuadas, que no se corresponden con los planteamientos realizados, incurriendo en errores técnicos jurídicos, falta de calidad y profundidad en las investigaciones de las quejas, contradicciones entre el resultado de las investigaciones y las respuestas ofrecidas, las que también en algunos casos carecen de fundamentación legal.
No obstante, es apreciable que la Fiscalía General de la República ha realizado una labor de fortalecimiento sistemático del Sistema de Atención a los Ciudadanos a partir de la implementación de normativas internas dirigidas a regular el modo de actuación de los fiscales en esta actividad con el objetivo de alcanzar mejores resultados y lograr elevar la calidad en los procesos de atención y tramitación de quejas, peticiones y denuncias formuladas por las personas ante la vulneración de sus derechos.
En correspondencia, la Resolución 2 del 2022 es una norma que perfecciona el sistema de atención a la población, que exige de los fiscales que ejercen la actividad una mayor preparación y dedicación en la labor que desempeñan, pues se requiere la evaluación de la propia atención, de las quejas que se reciben y tramitan, debiendo medir los niveles de satisfacción de las personas con la atención que reciben en nuestro órgano, lo que influye decisivamente en los indicadores de calidad de la especialidad.
